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由此得出了作为所有行政法制度核心的合法性原则，根据这一原则，行政机关必须在其权限内运作（用普通法上的术语来说就是越权无效原则。

四、结语从上述内容中可以知晓，与国家司法机关确定的判例不同，在现实的判决中，学者通过收集、整理和分析，同样能够发现事实上具有同样功能的判例。该案件经两审而最终确定，作为原告的乔占祥均被判决败诉。

（二）简评1．行政规定的三项要件顾荣双诉上海市工商行政管理局普陀分局案的二审判决表现出了如下的内在逻辑。但是，在实践中，立法义务论并非不会受到质疑。原告认为被告没有依据《价格法》第23条的规定召开价格听证会，违反法定程序。2001年1月13—22日，1月26日一2月17日期间，北京铁路局等企业票价上浮。这类主张过于先验性，无法回答拘束力是如何产生的，是依靠什么获得保障的问题。

解析上述两份判决书的意义不能仅仅停留在判决本身的范围之内，其实，对《价格法》第23条的解释，无论是适用义务论还是立法义务论，在法学界和法律实务界都具有相应的影响。[10]应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版，第536、537、540页。有这样一个案例：某商品包装箱有中英两种文字，其英文字体稍大于中文字体。

对于这种抽象行政行为，如果采用附带诉的方式，只有当商店购买或出售商品被行政机关发现其商品包装箱上的英文字体大于中文字体并对之课以罚款时，商店方可对该规范性文件起诉。但是，该企业却因没有受到行政处罚（没有具体行政行为）而不能提起行政诉讼。因此，撤销基层法院的行政审判庭，将一审行政案件全部集中由中级人民法院管辖是解决上述问题的最佳方案。如果能解决这些问题，中国行政诉讼制度的运作将会大为顺畅，功效将会大为增加。

由于时代的局限，该法当时确立的规则、制度以及基于的理念与中国当下民主、法治和改革、发展的现实多有不适应之处，导致种种弊端，引发种种社会矛盾。毫无疑问，这71项修改，都具有一定的必要性和迫切性。

其实，这种担心完全不必要，因为今后中级法院集中管辖一审行政案件，会设置多个巡回审判庭，而且，受案审案主要在区县基层法院。从而问题越处理越多，矛盾越解决越大，平息一件信访案件有可能引发出十件、百件信访案件。这种监督是指对司法机关及其审判、检察人员执行和遵守法律的监督，而不意味着赋予人大或人大常委会主任会议干预法院具体案件审判的权力。有的主张，涉及县级政府的案件提高一个审级，由中级人民法院管辖。

不解决这个问题，中国的法治就没有希望。党的领导人大监督的原则与人民法院依法独立审判的原则是一致的，与干涉完全是两回事。老百姓受到行政侵权不能提起行政诉讼，就只能信访。因此，解决社会矛盾还是应该主要依靠法治渠道。

降低受案门槛 扩大受案范围《行政诉讼法》第二个重点应该修改之处是行政诉讼的受案范围。这种领导是指：管方向、管政策、管干部，而不是干预，不是管法院具体案件的审判。

其实，这只要在抽象行政行为准入方式上适当设卡，即主要采取附带诉的方式，案件量就会大大减少，不会增加法院太重负担。这是因为，这条尾巴给一些执掌公权力的地方当局干预行政审判留下了自由干涉的空间，使行政诉讼法第三条第一款主文确立的法院依法独立审判的原则在很大程度上被实际搁置、废除。

现在，一般行政案件特别是涉及县级政府、县级公安机关等的案件，均由被告所在地的基层法院管辖，这就难于摆脱干预，难于公正。现在，行政诉讼受案门槛太高，范围太窄，不仅抽象行政行为进不了法院，大量的具体行政行为（如涉及受教育权、劳动权和政治权利等各种非人身权、财产权权利的具体行政行为）也进不了法院。但是，如果该规范性文件一经发布，所有商店即不进这种包装箱的商品了，致使生产该商品的企业大量商品积压而卖不出去，不得不把这些商品的包装箱全部重做和更换，企业损失巨大。《中国共产党章程》也明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。这样，你把张三问题解决了，把他哄走了，李四、王五、刘六又找来了：你为什么这么优待张三，我李四、王五、刘六比他张三可冤屈大咧。尽管该规范性文件明显违法：其没有让相对人卖掉原有商品就生效，违反了规范性文件不得溯及既往的法律原则，从而导致相对人的巨大损失。

受案这样少，行政法官很难积累行政审判经验。与将抽象行政行为有限纳入行政诉讼受案范围相联系的另一个问题是，相对人对抽象行政行为怎么起诉？是直接诉，还是只能采用现在《行政复议法》确立的附带诉？即只有相对人在起诉具体行政行为时，才能一并对抽象行政行为提起诉讼。

依宪治国、依法治国，依的应该是宪法、法律的基本原意和基本精神，而不应是依有违宪法、法律的基本原意和基本精神的不当文字表述，依与宪法、法律的法条主文宗旨相矛盾、相抵触、相冲突的尾巴。反之，仅在枝节问题上修修补补，作用会非常有限。

目前，中国正在推进司法改革和政治体制改革，而司法改革和政治体制改革的最重要和最艰巨的任务是实现人民法院真正依法独立行使审判权，实现中国共产党领导下的司法独立。之所以将规章也纳入，是因为规章的违法侵权与规定的违法侵权没有特别重大的区别，而且规章不同于行政法规，有《立法法》第九十条和第九十一条规定的审查监督途径，规章违法侵权的可能性要比行政法规大得多，审查监督途径反而相对缺乏。

其三，由于基层法院行政案件太少，一些行政法官无活干而被借调去搞民诉或非诉执行，使老百姓更失去了对民告官诉讼的信任和信心。对此，也许有人担心，提高管辖级别会给诉讼当事人带来不方便。长此以往，人民对党的信任就会受影响，党的执政基础就会受影响。至于涉及社会公权力组织（如律协、足协、高校、村民委员会等）的社会行政行为，更被行政诉讼法挡在法院门外

即使如现在许多地方所实行的，将涉及县级政府的案件提高由中级法院管辖，也不能从根本上解决问题。依宪治国、依法治国，依的应该是宪法、法律的基本原意和基本精神，而不应是依有违宪法、法律的基本原意和基本精神的不当文字表述，依与宪法、法律的法条主文宗旨相矛盾、相抵触、相冲突的尾巴。

对此，有人主张只纳入规定（红头文件），有人主张规定和规章都纳入。老百姓受到行政侵权不能提起行政诉讼，就只能信访。

当下中国老百姓最痛恨的事和最希望解决的问题是腐败和司法不公，而导致腐败和司法不公的重要原因即是一些地方干预人民法院依法独立行使审判权。因此，这次行政诉讼法修改应该大大降低行政诉讼受案范围的门槛，扩大行政诉讼的受案范围，废除只有人身权、财产权才能告的限制，只要是合法权益受侵犯，当事人都应该可以向法院提起行政诉讼。

我个人认为，其中最具必要性和迫切性的修改有三处。现在，一般行政案件特别是涉及县级政府、县级公安机关等的案件，均由被告所在地的基层法院管辖，这就难于摆脱干预，难于公正。主要原因是其受干扰太多，诉讼门槛过高，受案范围过窄，管辖设置不合理，使得人民法院难于独立、公正和权威地行使行政审判权。而要解决这些问题，必须对《行政诉讼法》做出重大修改，特别是在行政诉讼基本原则、受案范围和管辖三个方面实施大刀阔斧的变革。

这是因为，这条尾巴给一些执掌公权力的地方当局干预行政审判留下了自由干涉的空间，使行政诉讼法第三条第一款主文确立的法院依法独立审判的原则在很大程度上被实际搁置、废除。其实，这种担心完全不必要，因为今后中级法院集中管辖一审行政案件，会设置多个巡回审判庭，而且，受案审案主要在区县基层法院。

如果能解决这些问题，中国行政诉讼制度的运作将会大为顺畅，功效将会大为增加。这样，你把张三问题解决了，把他哄走了，李四、王五、刘六又找来了：你为什么这么优待张三，我李四、王五、刘六比他张三可冤屈大咧。

立法者完全没必要为党的领导和人大监督给人民法院依法独立审判原则加一个 尾巴。因此，解决社会矛盾还是应该主要依靠法治渠道。